非技术成本高企是制约新能源平价上网的关键因素

不可否认的是，相对于历史悠久、技术成熟、商业模式完善的燃煤发电，风电、光伏、光热、生物质发电等新能源的发展还远远不成熟，仍属于“幼稚性行业”，技术成本是新能源电力度电成本较高的重要原因。

但更为重要的是，土地、税收等非技术因素是当前导致新能源电力成本高企、难以在发电侧平价上网的关键因素。以光伏发电为例，2016年我国光伏平均度电成本约为0.596元/千瓦时，其中，土地成本约0.3元/千瓦时，非技术成本占比超过了50%。

土地成本居高已经成为困扰新能源电力平价上网的拦路虎，根据国家能源十三五规划，风电、光伏开始向消纳能力较强的中东部转移，而中东部人口集中，土地资源相对稀缺，用地难、用地成本高的问题将更加凸显。

差别化用地政策落实层度不一。2015年，国土资源部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)，提出采取差别化用地政策支持新能源等新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。但是，在项目的实际开发过程中，大多数地区对占用未利用地、农用地的光伏、风电项目办理转建设用地手续，大幅提高了新能源的建设成本。以20MW的光伏电站为例，工业用地出让按最低价标准约为4万元/亩，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用高的地区成本更高。

对土地的界定标准不同，也给光伏、风电等新能源发电项目带来困扰。土地资源涉及国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等众多部门，从土地规划、用途管制等角度，土地还被划分为基本农田保护区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然与文化遗产保护区等特殊区域。新能源电力项目需要向各部门沟通确认土地性质，还要从规划、用途管制角度进行多次确认，使得项目投资开发周期延长，对于地类的界定标准不统一，更增加了项目开发的不确定性。

光伏、风电等项目开发还面临税收等不确定因素的影响。根据《耕地占用税暂行条例》，“人均耕地不超过1亩的，单位税额为每平方米10元-50元”，即对于耕地占用税具有5倍的调整空间。而根据《城镇土地使用税暂行条例》的规定，城镇土地使用税采用有幅度差别定额税率：大城市1.5-30元，中等城市1.2-24元，小城市0.9-18元，县城、建制镇、工矿区0.6-12元，调整空间达到了20倍。由于地区间税收执行标准不统一，相关部门自由裁量权较大，造成新能源电力项目难以把控投资风险。

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